Столетие реформ

XVIII столетие стало в России веком реформ. Не раз изменялась, в частности, система административного деления и управления регионами. Громоздкая система административно-территориального устройства затрудняла деятельность государства. Уездные власти, во главе которых с 1699 года, как пишет историк М.А.Мацук, стоял уже не воевода, а бурмистр (бургомистр), напрямую сообщались с Москвой. Земли и волости коми сохраняли свою автономию. В 1703 году в Усть-Сысольском погосте была даже образована еще одна (наряду с яренской) приказная изба (уездная канцелярия). Бурные события первой четверти XVlIl столетия (Северная война России со Швецией, крестьянское восстание под руководством К.Булавина на Дону, бунты в городах) потребовали реформирования государственного управления. Для того, чтобы сделать более четкой систему управления регионами, в 1708 году Петр I ввел новые административно-территориальные единицы -губернии. Сначала их было восемь. Губернии делились на уезды. Пустозерский и Сольвычегодский уезды вошли в Архангелогородскую, а Яренский и Хлыновский (в его составе находилось несколько коми селений в среднем течении р. Летка) — в Сибирскую губернию. Губернатору подчинялись уездные власти. Через некоторое время выяснилось, что губернии оказались слишком обширными. В составе каждой из них находилось очень много уездов, и руководить ими из губернского центра было трудно.

На смену прежним административно-территориальным округам, обладавшим определенной спецификой формирования, связанной с этническим составом населения или с какими-либо историческими особенностями сложения территории, должны были прийти новые округа, сформированные по одному общему принципу — численности населения. В 1710 году была введена новая единица — доля. Первоначально она функционировала лишь как счетная единица при учете населения (одна доля составляла примерно 5,5 тыс. дворов), ас 1715 года стала и территориальным округом во главе с ландратами (одной из главных задач последних являлось проведение новых переписей населения). Приказную избу в Яренске заменила ландратская канцелярия. Усть-сысольская приказная изба была, видимо, ликвидирована. Стремление уравнять количество населения каждой доли привело к тому, что сосуществование долей и уездов (последние очень сильно разнились между собой по численности жителей) в рамках одной системы административного устройства лишало систему управления нужной четкости. В различных случаях доля то совпадала с уездом, то объединяла несколько уездов, то, наоборот, уезд делился на несколько долей: всё зависело от численности населения уездов. Из-за недостаточной продуманности этой реформы введение долей оказалось недолговечным.

В 1719 году губернии были разделены на провинции. Архангельская губерния состояла из четырех провинций: Двинской (или Холмогорской -провинция губернского города Архангельска), Вологодской, Великоустюж-ской и Галицкой. Уезды упразднялись, вместо них вводились дистрикты. Первоначально предполагалось, что дистрикт станет округом с одинаковым числом дворов в каждом из них (подобно доле). Но на Европейском Северо-Востоке и в Коми крае, в частности, дело свелось лишь к переименованию уездов в дистрикты, границы же их остались без изменений. Пустозерский дистрикт вошел в Двинскую провинцию, Сольвычегодский и переданный в Архангельскую губернию Яренский дистрикты — в Великоустюжскую провинцию. Хлыновский дистрикт находился в составе Вятской провинции Сибирской губернии.

Дистриктами руководил земский комиссар, подчинявшийся губернатору. Ландратская канцелярия была заменена канцелярией земского комиссара. Комиссар и его канцелярия, как отмечается в «Истории Коми АССР», «кроме полицейских дел и сбора налогов, ведали состоянием дорог, эксплуатацией государственных имуществ, надзором за исполнением повинностей (рекрутской... и пр.)». «Следы былой относительной автономии отдельных земель-волостей исчезают». Выборные должностные лица (десятские, сотские, старосты) подчинялись земскому комиссару. В 1719-1720 годах была организована городская ратуша в Яренске. Ее ратманы (депутаты) избирлись из самых богатых городских купцов. В 1722 году введена единая система чинов («Табель о рангах»), которая должна была узаконить замещение постов в государственном аппарате по личным заслугам, способностям и опыту. Чиновничество разделили на классное (табельное, 14 классов) и внеклассное — канцеляристы, копиисты, подканцеляристы (позднее, с 1764 года чиновникам стали выплачивать государственное денежное жалование, хотя практиковалась по-прежнему и раздача земель высшим чиновникам). В 1724 году в Яренске появился новый орган управления — канцелярия Выборгского полкового двора, введенная «в целях уточнения подушной подати, усиления военно-карательных средств на местах, а также содержания войск, проведения рекрутских наборов и выполнения судебных функций».

Но все эти нововведения не удовлетворили правительство. Вскоре в столице, видимо, решили, что «старый друг лучше новых двух» и в 1727 году постановили: «Всех лишних управителей, и канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить всю расправу и суд по-прежнему на губернаторов и воевод». Дистрикты были упразднены, вновь введены уезды (название «уезды», надо сказать, употреблялось в официальных документах и раньше, невзирая на их официальную отмену в 1719 году). Тогда же Вятская провинция (а с ней и Хлыновский уезд с коми селениями на средней Летке) отошла от Сибирской губернии к Казанской. Воевода и его «товарищ» (заместитель, помощник) сосредоточил в своих руках всю полноту административной, хозяйственной и судебной власти в уезде; он отчитывался перед губернатором.

Уезды делились на волости, приходы или погосты, население которых избирало своих десятских и других должностных лиц. Усть-Вымская вотчина Вологодского архиепископа управлялась назначавшимися им должностными лицами. В 1764 году вышел указ о секуляризации церковных имуществ; вотчина архиепископа была ликвидирована, а крестьяне входивших в нее селений стали подведомственны светской власти — так называемой коллегии экономии (поэтому их называли «экономическими крестьянами»). Кроме подведомственности, они ничем не отличались от государственных крестьян и имели те же органы самоуправления.

В 1775 году началась новая реформа местного управления. Екатерина II решила упразднить прежние губернии, провинции и уезды и создать новые единицы, примерно одинаковые по количеству жителей: государство
разделялось на новые губернии с 300-400 тыс. жителей, а губернии — на уезды с 20-30 тыс. жителей. В 1780 году было образовано Вологодское наместничество, состоявшее из трех областей: Архангельской, Вологодской и Велико-устюжской.

Яренский уезд был разделен на четыре части: Пысская волость отошла к Мезенскому уезду Архангельской области, четыре нижневычегодские волости (Пустынская, Чакульская, Урдомская и Сойгинская), где к этому времени уже, очевидно, не оставалось коми — к Сольвычегодскому уезду Великоустюжской области, а на остальной территории были образованы Усть-Сысольский и новый Яренский уезды, тоже относившиеся к Великоустюжской области. Территорию бывшего Пустозерского уезда (он был упразднен) включили в Мезенский уезд.

Бывшая Лузская Пермца (Лузская четверть) Сольвычегодского уезда была в 1780 году передана в новый Лальский уезд Великоустюжской области. Слудка, Прокопьевка, Гурьевка и другие коми селения на средней Летке составляли Слудскую (позднее Прокопьевскую) волость Орловского уезда вновь образованной Вятской губернии. 31 декабря 1796 года Лальский уезд был упразднен; верхняя Луза, начиная с Лоемской волости, и верхняя Летка вошли в Усть-Сысольский уезд.

В 1784 году Архангельская область была преобразована в наместничество. В 1796 году Архангельское и Вологодское наместничества преобразовали в губернии, Великоустюжскую область ликвидировали. В 1797 году по указу Павла I проведена реформа низового административного управления. Вместо существовавших волостей, погостов, приходов вводился единый округ — волость, в каждой из которых должно было насчитываться примерно три тысячи ревизских душ. Созданные на территории Коми края новые волости были гораздо крупнее предшествовавших. В Яренском уезде осталось пять волостей вместо двадцати четырех, в Усть-Сысольском уезде — восемь вместо тридцати.

Таким образом, к концу XVIII века сложилась трехступенчатая система административно-территориального деления волость — уезд — губерния, не учитывавшая этнические особенности населения. (Необходимо подчеркнуть, что, строго говоря, волости являлись не столько территориальными подразделениями уезда, сколько единицами крестьянского самоуправления и суда. Как отмечает П.П.Котов, волости включали в себя только крестьянские земли, которые не покрывали всей площади уезда, а располагались отдельными участками среди угодий казны, купцов и т.п., часто чересполосно. В уездах имелись большие участки, где вообще не было крестьянских земель, постоянных селений и угодий, входивших бы в состав какой-нибудь волости). Эта система показала себя достаточно жизнеспособной в условиях самодержавного государства и просуществовала, частично реформируясь, до 1920-х годов.

Надо особо подчеркнуть, что Екатерининская реформа не сводилась только к перекройке административных границ. Как считают ученыеО.А.Омельченко и В.Б.Макаров, императрица, в сущности, изменила конструкцию регионального управления: доминирующее место в ней заняли «чиновники ведомств и учреждений, действующие строго по предписаниям государственного закона», «внешне независимые, но регламентированные почти абсолютно во всей своей административной деятельности». Чрезвычайно важно, что были расширены полномочия местных органов управления, появились коллегиальные властные учреждения (по крайней мере, на губернском уровне), складывалась система разделения властей по отраслям управления. В книге видного российского историка Н.П.Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России» выделены три основных группы должностных лиц и учреждений, осуществлявших управление на местах: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные.

На уровне уездов, в состав которых входила территория Коми края, это выглядело следующим образом. Главным административно-полицейским органом в уезде являлся нижний земский суд, которым руководил земский капитан-исправник, подчинявшийся губернатору. Он должен был избираться на три года местным дворянством. Однако в таких уездах, как Усть-Сысольский и Яренский, дворян почти не было, а дворянские имения отсутствовали вовсе, поэтому кандидат на должность капитана-исправника определялся губернским правлением по представлению «трех достойных людей от верхней расправы» — губернского судебного учреждения.

В состав нижнего земского суда входили также два заседателя, также избиравшиеся дворянами уезда. В определенной степени появление нижнего земского суда можно рассматривать как шаг к созданию коллегиальных органов власти в уезде. В функции этого органа входили охрана «благочиния, добронравия и порядка», проведение в жизнь указаний и распоряжений вышестоящих властей, а также судебных приговоров. Кроме того, нижний земский суд осуществлял предварительное следствие по уголовным преступлениям. На губернском уровне административно-полицейские функции были возложены на губернатора, губернское правление и приказ общественного призрения.

Финансовыми и хозяйственными делами в уезде занималось уездное казначейство. Оно подчинялось губернской Казенной палате, возглавлявшейся вице-губернатором. В ведении уездного казначейства находились источники государственных доходов подати, налоги, винные откупа и др., а также проведение ревизий податного населения. Судебные функции в уездах возлагались на суды первой инстанции, разделенные по сословному принципу: уездный суд (для дворян; его глава, уездный судья, и заседатели избирались местными дворянами), городовой магистрат (для горожан) и нижнюю расправу (для крестьян). При уездном суде существовала дворянская опека — орган, охранявший имущественные права несовершеннолетних или недееспособных взрослых дворян-собственников. Появился в уезде и прокурорский надзор за исполнением законов, осуществлявшийся уездным стряпчим (он подчинялся губернскому прокурору); полномочия уездного стряпчего были невелики, но, как справедливо отмечает исследователь В.Б.Макаров в своей книге «История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в. — 1917 г.)», важен уже сам факт создания прокурорского надзора. Сословные суды высшей инстанции располагались в губернском центре — верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Там же функционировали палата уголовного суда, палата гражданского суда (важнейшие губернские суды, являвшиеся апелляционными инстанциями) и совестный суд (там рассматривались гражданские тяжбы, сложные в квалификации дела и преступления недееспособных лиц).

Чин капитана-исправника относился к 9 классу «Табели о рангах» (этому классу соответствовали армейский чин капитана, флотский — капитан-лейтенанта и гражданский чин титулярного советника). Прочие чиновники уездных органов принадлежали к более низким классам (коллежский, корабельный, губернский, провинциальный секретари, сенатский, синодский, кабинетский и коллежский регистраторы). Все высшие должности в местном аппарате управления занимали русские дворяне и чиновники, делопроизводство и судопроизводство велось исключительно на русском языке. Чиновниками становились исключительно мужчины. Как отмечают исследователи, Екатерининская реформа предполагала усиление роли дворян в местном управлении, в особенности на уровне уездов. Этому должно было содействовать введение выборности руководящих органов власти уездным дворянством, а также широкое привлечение дворян «в ряды растущей чиновной бюрократии» не путем принуждения к обязательной службе, как в Петровскую эпоху, а с помощью финансовой заинтересованности, пропаганды значимости и престижности государственной службы, обращения к чувству долга перед государем и Отечеством.

«Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» 1785 года гласила, что «всякой благородной дворянин обязан по первому позыву от самодержавной власти не щадить ни труда, ни самого живота для службы государственной». Однако всего этого оказалось недостаточно для достижения поставленной цели. Вместо ожидавшегося укрепления позиций дворянства в региональном государственном аппарате наблюдался обратный процесс: получившие «вольность» дворяне покидали ставшую необязательной государственную службу, а их место занимала чиновная бюрократия.

В таких регионах, как Коми край, где отсутствовало помещичье землевладение, и дворян в уездах было очень мало, процесс постепенной замены дворян-управленцев бюрократией должен был протекать еще явственнее. Хотя, разумеется, в Коми крае невелик был и кадровый резерв для занятия чиновничьих должностей в «присутственных местах» и формирования местной бюрократии. Желающих же ехать на управленческую службу на глухую окраину империи, каковой являлся тогда Коми край, также не находилось. Сходная ситуация, впрочем, была и в других регионах страны. В Карелии с мест постоянно сообщали, например, что в том или ином суде «должность секретаря никто не исправляет, отчего предвидится в делах остановка». Что говорить про уездный управленческий аппарат, если даже на губернском уровне весьма сложно было «с желаемым успехом вести дела», как констатировали в той же Карелии, где, в частности, в судебной палате оформлением бумаг занимались «худо умеющие писать дети от 12 до 14 лет» («История Карелии», Петрозаводск, 2001).

Крестьяне избирали из числа зажиточных односельчан своих волостных должностных лиц сельских старост и сотских; были созданы волостные правления. Заводские волости (при Сереговском солеваренном, Нювчимском, Кажимском и Нючпасском заводах) управлялись приказчиками заво-довладельцев.

25 января (5 февраля) 1780 года на территории современной Республики Коми появился первый город, которому суждено было быстро стать фактической «столицей Зырянского края». Именно в этот день появился указ императрицы Екатерины 11, согласно которому погост Усть-Сысола преобразовывался в город Усть-Сысольск, центр нового Усть-Сысольского уезда. 10 сентября 1780 года произошло официальное открытие города, для чего сюда специально приехали из Вологды представители губернских властей. Был учрежден и герб Усть-Сысольска. В соответствии с существовавшей традицией в его верхней части был помещен герб Вологодской губернии (выходящая из облаков рука, держащая державу и скипетр), а в нижней половине — собственно усть-сысольский герб — лежащий в берлоге медведь («в знак того, что такового рода зверей в окрестностях сего города находится довольно»).

Главным должностным лицом в городе являлся городничий, назначавшийся «сверху» из дворян — обычно из числа отставных чиновников и офицеров. Первым усть-сысольским городничим был капитан Огибалов. Городничий подчинялся и исполнял указания губернского правления и министерства внутренних дел. Он получал жалование от государства и дополнительные деньги из городской казны.

Историки М.Б.Рогачев и А.И.Цой в книге «Усть-Сысольск: страницы истории» (Сыктывкар, 1989) пишут: «Фактически городничий был полным хозяином города. Городскому обществу и его учреждениям деятельность городничего была неподотчетна. До начальства в губернском городе было далеко, так что особого контроля «сверху» тоже не было. В поле зрения главного чиновника города находились все стороны жизни городских обывателей. Он занимался выколачиванием податей, ...следил за выполнением повинностей и ведением городского хозяйства, осуществлял надзор за «благосостоянием и благонравием» горожан. Фактически он контролировал и такие формально не подчиненные ему органы самоуправления как городская дума и магистрат... Для «поддержания порядка и общественной безопасности», за которые также отвечал городничий, в его распоряжении находились «полицейские служители» и караульная команда.

В Усть-Сысольске имелся городовой магистрат, избиравшийся купцами и мещанами. В состав магистрата входили два бургомистра и три ратмана. Это было основное судебное учреждение города. «При магистрате находились сиротский и словесный суды. Первый ведал защитой имущественных прав городских вдов и сирот, второй (с устным судопроизводством) занимался разбором мелких споров и тяжб горожан» («История Коми АССР», Сыктывкар, 1978). Магистрат подчинялся главному магистрату при правительстве. Дела крестьян и дворян эти органы не рассматривали; если же в разбирательство оказывались замешаны лица разных сословий — горожане и негорожане, то, как отмечается в книге «Усть-Сысольск: страницы истории», «приходилось собирать межведомственный суд».

Вскоре, в 1785 году, в России был принят закон о самоуправлении в городах («городовое положение»). Согласно этому положению, горожане «доброго состояния» на своем собрании избирали сроком на три года городскую думу. Городская дума именовалась шестигласной, так как в нее должны были избираться гласные от шести городских сословий (по одному представителю от каждого). Но в Усть-Сысольске имелось лишь два сословия из шести — купцы и мещане (жившие в городе крестьяне, дворяне и духовенство к числу городских сословий не принадлежали). Поэтому в усть-сысольской думе было лишь два гласных и городской голова — руководитель думы (он был обычно из купцов). В ведении думы были налогообложение, бюджет, просвещение, здравоохранение, благоустройство города, а также принятие в члены городского общества. Городничий обращался к думе со своими предложениями; отдавать ей прямых приказов он не имел права. Дума подчинялась губернскому правлению; смета ее расходов утверждалась губернатором.