Новые реформы

Формирование чиновничьей бюрократии

В XIX веке основная часть территории Коми края оставалась в составе Архангельской и Вологодской губерний. В 1820 году весь Европейский Север России — Вологодскую, Архангельскую и Олонецкую губернии — объединили в одно наместничество, но в 1830 году прежний порядок управления был восстановлен.

Уже в начале XIX века было очевидно, что существовавшая административная система не удовлетворяла потребностям нормального функционирования государства. Как пишут историки, необходимо было создать, в частности, общую систему бюрократической соподчиненности должностных лиц, перейти к отраслевому принципу управления, достичь оперативности всех звеньев управления, преодолеть «полуизоляцию» губернаторов центральных органов управления. Проекты преобразований центральных и местных органов власти и управления, разрабатывавшиеся в первой четверти XIX столетия, в целом остались неосуществленными.

Но, тем не менее, при Александре I были предприняты меры, оказавшие заметное влияние на формирование чиновной бюрократии. В первую очередь надо указать на новые требования к кандидатам на занятие постов в бюрократическом аппарате, вызванные планировавшимися реформами. Во главу угла ставились способности и знания. Уже в 1803 году предполагалось, что «ни в какой губернии спустя пять лет... никто не будет определен к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, не окончив учения в общественном или частном училище». В указе «О правилах производства в чины по гражданской службе» 1809 года говорилось, что «все части Государственного служения требуют следующих исполнителей». Ужесточились требования к образовательному цензу чиновников, для претендентов на чины с пятого по восьмой классы «Табели о рангах» нужно было представить диплом университета или сдать соответствующие экзамены. Это способствовало постепенному складыванию в России нового типа чиновников, «либеральной бюрократии». Впрочем, уездных чиновников Коми края, по-прежнему занимавших должности не выше девятого класса, это затрагивало довольно слабо. Более важным были установленные сроки производства в новые чины чиновникам с четырнадцатого по девятый классы (три года в каждом из классов). Отслужив три года синодским регистратором, чиновник получал чин сенатского регистратора, еще через три года службы мог стать провинциальным секретарем и т.д. Девятый класс давал чиновнику личное дворянство.

С течением времени правящим кругам империи становилось все яснее, что положение, в котором находится многомиллионное крестьянство России (как крепостное, так и государственное), чревато тяжелыми последствиями для страны: не только в силу возможных новых крупномасштабных восстаний, но и как тормоз для развития производительных сил государства. Назревшую проблему в середине 30-х годов XIX века намечено было решить путем постепенно проводившихся частичных реформ, не затрагивавших, насколько это возможно, интересы дворянского сословия. Начать реформирование решено было с государственной деревни. В 1837 году было создано Министерство государственных имуществ (ранее, с начала XIX века, существовал департамент государственных имуществ в министерстве финансов) во главе с генералом П.Д.Киселевым, сторонником постепенной отмены крепостного права. В 1837-1841 годах П.Д.Киселев провел реформу, целью которой было упорядочение управления государственными крестьянами. Предполагалось «дать казенным крестьянам такое устройство, которое подняв их благосостояние, вместе с тем служило бы и образцом для будущего устройства крепостных крестьян».

В соответствии с этой реформой вводились округа, что, однако, никак не отразилось на территориях Яренского и Усть-Сысольского уездов, каждый из которых составил отдельный округ; Мезенский уезд вместе с Пинежским уездом вошел в Пинежский округ. С 1837 года уезды делились на два полицейские стана. В Яренском уезде первый стан составили вычегодские волости (становой пристав находился в Гаме), второй — Вашка, Мезень и Вымь (становой пристав размещался в Глотово); в Усть-Сысольском уезде в первый стан вошли сысольские и лузско-летские селения (становой пристав находился в Визинге), во второй — верхневычегодские и верхнепечорские (становой пристав находился в Усть-Куломе).

В 1837 году вятский губернатор по просьбе вятских купцов обратился к правительству с предложением передать Объячевскую волость (включавшую в себя все Прилузье с Ношульской пристанью — важнейшим перевалочным пунктом на пути с Вятки на Сев. Двину) из Усть-Сысольского уезда Вологодской губернии в состав Вятской губернии. Ходатайство было отклонено. Позднее, в 1846 году вятский губернатор вновь обратился к правительству с предложением передать Объячевскую волость в состав Вятской губернии и предложил также построить железную (или, в крайнем случае, «железо-конную») дорогу от Вятки до Ношульской пристани. Ходатайства снова были отклонены.

В 1841 году в Яренский уезд входили четыре волости государственных крестьян (Ибская, Айкинская, Ёртомская, Ленская) и одна заводская Сере-говская, в Усть-Сысольский уезд — пять волостей государственных крестьян (Воронцовская, Сторожевская, Выльгортская, Остаповская, Троицко-Печор-ская) и три заводские — Нювчимская, Нючпасская и Кажимская. Верховья Печоры в первой половине XIX века входили в состав Ныробской волости Чердынского уезда Пермской губернии, с 1850 года — Корепинской волости того же уезда. Пысское сельское общество в 1850 году относилось к Лебской волости Мезенского уезда. На нижней Печоре в 1850 году существовали Ижемская, Усть-Цилемская и Тельвисочная (бывшая Устьинская) волости. В волостях существовали сельские общества. Сохранялось выборное крестьянское самоуправление. Сельскими обществами руководило сельское управление, волостями — волостное правление, подчинявшееся окружному управлению, а то, в свою очередь — губернской палате государственных имуществ. Во главе этой пирамиды стояло министерство государственных имуществ.

На пути укрепления местного самоуправления

Создание сильного, четко работающего управленческого аппарата в волостях должно было, в частности, защитить государственных крестьян от грабежа и притеснений со стороны чиновничества. Дело в том, что ранее ведавшее казенной деревней министерство финансов, занятое главным образом поиском, средств для обеспечения нормального функционирования государства, не в силах было «надлежавшим образом следить за бытом казенных крестьян», которые «оказывались без защиты в руках дворянской администрации». Последняя, как считал выдающийся российский историк В.О.Ключевский, блюдя интересы помещиков и принадлежащего им «живого имущества» — крепостных крестьян, раскладывала наиболее тяжелые натуральные повинности на государственных крестьян, вследствие чего «быт казенных крестьян расстроился; они обеднели и стали тяжелым бременем на плечах правительства. Каждый неурожай заставлял казну выдавать огромные ссуды на пропитание этих крестьян и обсеменение их полей».

В соответствии с реформой сохранялось выборное крестьянское самоуправление. Сельскими обществами, существовавшими в волостях, руководило сельское управление, волостями — волостное правление, подчинявшееся окружному управлению, а то, в свою очередь — губернской палате государственных имуществ. Во главе этой пирамиды стояло министерство государственных имуществ. В 1838 году государственные крестьяне получили права на участие в сельских и волостных сходах, где решались вопросы местного самоуправления, на перечисление в купеческое и мещанское сословия, на обучение детей в общих учебных заведениях, на занятие торговлей и ремеслами и т.д. Это должно было сгладить конфликты, зревшие между крестьянством и властями. Министерство государственных имуществ также «уделяло большое внимание поднятию агротехнического уровня крестьянского земледелия», внедряло посадки картофеля, содействовало улучшению быта государственных крестьян — открытию школ, больниц, ветеринарных пунктов в сельской местности. По мнению В.О.Ключевского, высоко оценивавшего результаты реформы, П.Д.Киселеву «принадлежало то устройство сельских и городских обществ, основные черты которого были потом перенесены в положение 19 февраля для вышедших на волю крепостных крестьян».

В дальнейшем П.Д.Киселев планировал осуществить меры по личному освобождению крепостных крестьян с выделением им небольших наделов земли и точной фиксацией размеров барщины и оброка, однако помещики выразили недовольство этими планами, и император Николай I счел их осуществление преждевременным, хотя и считал крепостное право «злом». На его решение оказали влияние и многочисленные крестьянские выступления в государственной деревне («картофельные бунты» и др.) конца 30-х — начала 40-х годов, вызвавшие «опасение, что с началом отмены крепостного права придут в движение все классы и сословия огромной страны». В результате изменения в управлении государственными крестьянами оказалась единственным осуществленным шагом в задумывавшемся правительством Николая 1 деле реформирования. Вместе с тем ученые обращают внимание на то, что в царствование Николая I (в 1827, 1841, 1843, 1847 годах и др.) был принят ряд законов, направленных на ограничение власти помещиков над крепостными.

Губернские и уездные (окружные) органы власти в первой половине XIX столетия не претерпели принципиальных изменений по сравнению с предшествовавшим периодом. Историк В.Б.Макаров указывает на то, что появление министерств создало новую вертикаль управления, шедшую от министерств. Губернатор оказался в двойственном положении: он назначался императором и подчинялся непосредственно ему, но в то же время, входя в штат Министерства внутренних дел, оказывался и в подчинении министра. В.О.Ключевский считал, что «подверглось некоторым изменениям только управление сословное, дворянское»: «При Александре было... несколько расширено участие дворянства в местном управлении», а при Николае I «по закону 1831 года дворянству предоставлено было право выбирать председателей обеих» судебных палат; «таким образом, ...общий суд, несословный, в губернии отдан был в распоряжение дворянства». В то же время в 1831 году «было ограничено право участия дворянства в губернском управлении установлением ценза»; право голоса при выборах руководящих органов получали только те дворяне, которые удовлетворяли введенному имущественному цензу. По принятому в 1837 году закону изменилось устройство земской полиции, руководимой дворянством. «Исправник, начальник уездной полиции, действовал по-прежнему, но каждый уезд был разделен на станы, и во главе стана поставлен был становой... — чиновник, который назначается губернским управлением только по рекомендации дворянского собрания». В целом на фоне общего роста бюрократического аппарата участие дворян в его деятельности ослабевало.

Александр I считал первостепенной для дворян службу не на выборных должностях, а лишь в качестве «назначенцев». Отмена императором производства в чины и представления к наградам дворян, занимавших выборные должности, естественно, еще более ослабила и так небольшой интерес дворянства к участию в выборных органах местного управления. Поэтому, по мнению В.Б.Макарова, попытка Николая I исправить положение, уравняв «избранников» и «назначенцев» в правах на чины и награды, уже не имела ожидаемого результата. В 1854 году было принято новое «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В зависимости от образования все чиновники подразделялись на три группы: с высшим, со средним и с низшим или домашним образованием. Для перехода в иной разряд следовало сдавать экзамены. Для производства в чины в каждом из разрядов устанавливались определенные сроки.

...хоть несколько способных людей

Качественный уровень уездных управленцев современники оценивали весьма критически. Как отмечается в «Истории Коми АССР», «все должностные места в аппарате уездного и окружного управления занимали русские чиновники, причем это были худшие представители русской чиновной бюрократии. Архангельский губернатор признавал, что у губернского начальства нет возможности иметь «полезных и хоть несколько способных людей» и оно вынуждено определять на должности таких, «которые по неисправностям своим или по дурному поведению были уволены из других мест и не могут более приискать службы».

Злоупотребления чиновников на места были настолько широко распространены, что верховная власть, в сущности, не имела возможности навести должный порядок в этой сфере. Выбор средств для этого в сложившихся исторических условиях был весьма ограничен. Одним из них являлись выборные местные органы, на которые исследователи указывают как на возможный противовес самовластию чиновников-назначенцев. Но следует иметь в виду, что выборность должностных лиц отнюдь не обеспечивала появление на службе более квалифицированных и знающих людей, чем те, кто назначался на должности «сверху». Порой эффект был противоположный: «Чиновники, служащие по выборам, нередко менее способны и надежны, чем определяемые от правительства», — докладывал Николаю I министр внутренних дел в 1842 году. Не приносила желаемого результата и деятельность разнообразных контролирующих и ревизующих органов, призванных пресекать беззаконие на местах. Она, в сущности, приводила лишь к.росту централизации и количества запрашивавшихся отчетов, препятствовала развитию разумной инициативы местной власти. Отметим, что закон 1850 года дал право начальникам увольнять подчиненных чиновников без объяснения причин и права обжалования. Конечно, не следует абсолютизировать отрицательные оценки и считать, что всё уездное руководство ни на что не годилось. На самом деле губернаторы и министры нередко преувеличивали недостатки деятельности уездных властей «вследствие неизбывного стремления высшего начальства списать все беды на нижестоящих», как вполне справедливо полагает В.Б.Макаров.

Необходимо учитывать и своеобразную ситуацию, в которой оказались местные управленцы (число которых в изучаемое время практически не изменилось) после значительного роста центральных органов управления, произошедших в течение первой половины XIX века вследствие утверждения бюрократического централизма. В столице чрезвычайно выросло количество всевозможных чиновников-канцеляристов. Как писал в своей книге «Крепостническое самодержавие и его политические институты. Первая половина XIX века» Н.П.Ерошкин, бюрократизировавшиеся административные органы стремились контролировать самые различные сферы жизни государства и его регионов, зачастую занимаясь делами, им не свойственными, считая, по наблюдениям современников, «своей обязанностью руководить и промышленного человека, запрещая ему предпринимать дело по мнению администрации, необдуманное; и медика, снабжая его подробной инструкцией, как лечить больного; и писателя, поправляя слог и смысл его сочинения».

Процитируем слова В.О.Ключевского, весьма точно обрисовавшего сложившуюся ситуацию: «Центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии, палаты десятки, сотни тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра в губернии, наводнял местные учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела; все торопились очищать их: не исполнить дело, а „очистить“ бумагу — вот что стало задачей, местной администрации; все цели общественного порядка, который охранялся администрацией, ...свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги; общество и его интересы отодвинулись перед чиновником далеко на задний план. Все управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали работал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Чем больше развивался такой механизм, тем менее оставалось у руководителей его возможности следить за действием его частей».

В целом проблемы развития местного управления, назревшие в процессе исторического развития страны и ее регионов, не были решены и в середине XIX века. Задачи реформ (создание сильного квалифицированного управленческого аппарата на местах и надлежащего контроля за его деятельностью) не были достигнуты. Имели место, по формулировке В.Б.Макарова, «расширение, полномочий администрации, полицейской опеки, деградация сословного самоуправления, бюрократизация всей системы управления». Необходима была решительная перестройка управленческой структуры, создание действенных органов местного самоуправления как необходимого противовеса чиновничьему аппарату.